Debiti della PA, interventi per le PMI e per un piano del lavoro. Le molte opportunità della Cassa depositi e prestiti, se cambia rotta


Sembra incredibile, ma l’ammontare preciso del debito della pubblica amministrazione nei confronti delle imprese è difficile da quantificare. Nel marzo 2013 la Banca d’Italia ha presentato un rapporto in cui gli arretrati si aggiravano sui 91 miliardi di euro. Nel corso dell’anno il Tesoro ha ripagato 22,8 miliardi euro, quindi ne mancherebbero all’appello circa 70. Tuttavia, secondo la Cgia di Mestre, la cifra è sottostimata di circa 30 miliardi e il totale da pagare raggiungerebbe quindi i 100 miliardi.

Nel suo discorso di insediamento alla Camera, il Presidente del Consiglio Renzi ha indicato nella Cassa depositi e prestiti il soggetto principale per lo sblocco dei debiti della pubblica amministrazione.
A chi non conosce la pubblica amministrazione, la Cassa depositi e prestiti richiama immagini di polverosa burocrazia. Nel corso del tempo però si è evoluta fino a svolgere un ruolo fondamentale nella gestione finaziaria del paese. La sua missione iniziale, quando fu fondata nel 1850 per gestire il risparmio postale, nel corso degli anni si è estesa al finanziamento e all’internazionalizzazione delle imprese, delle infrastrutture in project financing. Con molto ritardo rispetto ai francesi (CDC) e ai tedeschi (KfW) la cassa è stata trasformata in Società per azioni nel 2003, aggiungendo ai finanziamenti gli investimenti in equity, attraverso fondi italiani e anche europei, dei quali CDP è tra i primi promotori. Il ruolo della cassa nel finanziamento degli investimenti pubblici è cresciuto negli ultimi anni, in termini di quota di mercato, fino a superare il 70% dei flussi annuali.

E’ proprio con l’aiuto della Cassa depositi e prestiti che Renzi sostiene che le pubbliche amministrazioni possano pagare tutti i loro debiti verso le società fornitrici:
 
«il primo elemento su cui prendiamo un impegno è lo sblocco totale – non parziale – dei debiti della pubblica amministrazione attraverso un diverso utilizzo della Cassa depositi e prestiti. Il secondo elemento che mettiamo immediatamente all’ordine del giorno è la costituzione e il sostegno di fondi di garanzia, anche attraverso un rinnovato utilizzo della Cassa depositi e prestiti, per risolvere l’unica reale, importante e fondamentale questione che abbiamo sul tappeto, che è quella delle piccole e medie imprese che non riescono ad accedere al credito».

Le parole sembrerebbero ispirate all’articolo del maggio 2013 della fondazione Astrid sui Pagamenti-dei-debiti-commerciali-da-parte-delle-PPAA, firmato dal presidente della Cassa depositi e prestiti Franco Bassanini e da Marcello Messori, che ispirò un decreto legge su questi temi proprio nel 2013. Il piano Bassanini immagina la Cassa depositi e prestiti come un “fondo sovrano” la cui attività non viene conteggiata nel debito pubblico, e quindi nei parametri europei. Vi si promuove l’adozione di una «soluzione drastica», dove i debiti non liquidati devono essere comunque «certificati e computati nel debito pubblico».

Sull’ipotesi di ricostituire una nuova Iri, ossia una holding controllata dal Tesoro che detenga le partecipazioni strategiche dello Stato, Bassanini ha fornito una pronta smentita in un’intervista al CorrierEconomia:

“Noi acquisiamo quote di minoranza non nominiamo gli amministratori delegati, finanziamo più che investire: una grande differenza. L’attivo dell’Iri era tutto in equity, partecipazioni, mentre noi nell’equity abbiamo meno del 10% conteggiando l’Eni, dove però i diritti dell’azionista sono del ministero dell’Economia. Per il resto, il 90% dell’attivo, noi facciamo finanziamenti. La nostra missione resta finanziare gli investimenti di pubblica amministrazione, infrastrutture, imprese, sostenere così l’economia. Il modello rispetto all’Iri è totalmente diverso, come confrontare un treno e un’automobile: tutti e due si muovono sul territorio per trasportare persone, ma sono mezzi diversi”.

Tuttavia la proposta Bassanini-Messora non è una novità. Fu la principale fonte di ispirazione del decreto legge 28 giugno 2013, n. 76, ma non funzionò. Tecnicamente, con il DL si creava un fondo ad hoc (“Fondo per la copertura degli oneri determinati dal rilascio della garanzia dello Stato”) presso il Ministero dell’Economia che costituisse la garanzia da parte dello Stato verso le banche per il pagamento di questa ulteriore tranche, in aggiunta ai 40 miliardi che erano già stati approvati e che riguardavano i debiti di parte corrente. Il tasso massimo di sconto previsto per il fondo era del 2% e la banca (o un intermediario finanziario) non poteva richiedere sconti superiori a tale percentuale. I creditori sarebbero stati dunque saldati e a loro sarebbe subentrato automaticamente la banca o l’intermediario finanziario.

In pratica, si attivava un meccanismo parallelo a quello già previsto dal decreto legge sblocca-debiti (DL 35/2013) e che riguardava il rimborso di 40 miliardi tra il 2013 e il 2014, con la volontà del ministro Saccomanni di anticipare l’attuazione della maggior parte dell’operazione il più possibile entro l’anno e nei primi mesi del 2014. La Cassa depositi e prestiti non è direttamente citata ma – secondo alcuni commentatori – il suo ruolo si può leggere nel coinvolgimento di “intermediari finanziari”.

L’ingranaggio che ha reso inefficace la norma è l’inattuazione della garanzia sussidiaria dello Stato sui debiti di parte corrente della pubblica amministrazione. La garanzia sarebbe divenuta efficace nel momento in cui venivano individuate le risorse da destinare al fondo di cui sopra. Ma il decreto attuativo non è mai stato emanato: è abbastanza facile immaginare che la Ragioneria abbia alzato le barricate di fronte alla necessità di trovare la copertura finanziaria. Il problema rimane anche oggi, e bisognerà capire come Renzi intende superare l’opposizione delle strutture tecniche del Tesoro. Già all’epoca SEL aveva comunque individuato tre criticità:

1) il tetto dello sconto al 2% poteva rendere per le banche queste operazioni poco appetibili;
2) il testo non specificava se si puntava a cessione pro soluto o pro solvendo, sebbene la presenza di una garanzia statale faccia pensare che si tratti della prima;
3) c’erano dubbi sull’efficacia della garanzia che veniva meno al momento della ristrutturazione del debito da parte della PA interessata con il rischio di far venir meno l’interesse degli istituti di credito per queste operazioni.

Il passaggio che il DL 76/13 non aveva recepito era la possibilità conferita alle banche di cedere il credito, nel caso in cui le amministrazioni si fossero rivelate inadempienti, alla CDP (con un limite annuo di 3/5 miliardi) attribuendo alla stessa per legge la garanzia riconosciuta sui mutui. L’introduzione della norma del ruolo della Cassa sarebbe stato un rafforzativo dell’intero meccanismo.

Di fronte alla situazione attuale, ancora poco chiara perchè non descritta nei meccanismi di funzionamento, ci sono alcuni vincoli fondamentali alla luce dei quali è indispensabile ispirare le nuove mission per la Cassa depositi e prestiti. Questi vincoli sono suggeriti dall’esperienza europea (CDC e KfW in primis) e possono essere così sintetizzati:

1. qualsiasi operazione deve mantenere la garanzia del risparmio postale (che è più di ogni altro, per la sua diffusione capillare, il risparmio degli italiani);
2. CDP deve mantenere la classificazione Eurostat come market unit (che oggi permette di conteggiare il risparmio postale fuori dal debito pubblico);
3. va salvaguardato il ruolo di CDP come principale strumento di finanziamento della crescita e dell’nfrastrutturazione del Paese.

Di fatto, sia pure con ritardo rispetto agli altri grandi Paesi europei ma imitandone l’esperienza, anche l’Italia potrebbe disporre con la nuova CDP di uno strumento per promuovere e supportare la crescita sostenibile e la competitività. Un obbiettivo raggiungibile se la CDP viene gestita con criteri orientati al sostegno di occupazione e PMI. Non è il caso della Cassa depositi e prestiti che abbiamo oggi, sulla cui operatività non si può certo esprimere un giudizio positivo. L’istituto non nega il suo intervento finanziario quando si tratta di venire in soccorso a grandi aziende in difficoltà, mentre lo centellina là dove esso sarebbe più utile.
 
Come CDC e KfW (ed anche la BEI) CDP, ancorché partecipata dallo Stato, dotata di una missione pubblica e assistita da una garanzia statale di ultima istanza, può diventare un prezioso strumento della “cassetta degli attrezzi” di cui il paese può disporre per una politica economica giusta e incisiva. La Cassa Depositi e Prestiti dovrebbe essere spinta a cambiare i suoi indirizzi gestionali, rinforzando fortemente il suo intervento a favore della piccola e media impresa, contribuendo alla realizzazione di un vero e proprio Piano per il lavoro.

Occorre rivendicare un diverso ruolo di Cassa Depositi e Prestiti, al servizio di un nuovo modello di economia sociale territoriale che, sul terreno dei beni comuni, veda le risorse raccolte attraverso il risparmio postale impegnate nel sostenere investimenti finalizzati:
a) alla riappropriazione sociale dei beni comuni e dei servizi pubblici;
b) alla tutela idrogeologica del territorio, alla messa in sicurezza del patrimonio pubblico e degli edifici scolastici, alla realizzazione di opere pubbliche finalizzate all’espansione dei servizi offerti ai cittadini;
c) a garantire il diritto all’abitare, attraverso progetti di manutenzione straordinaria del patrimonio abitativo pubblico esistente e progetti di riutilizzo a funzione abitativa popolare di edifici dimessi e/o abbandonati.